Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave
Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (u daljnjem tekstu: DKOM) je samostalno i neovisno državno tijelo nadležno za rješavanje o žalbama u vezi s postupcima javne nabave, postupcima davanja koncesija i postupcima odabira privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva. DKOM u žalbenom postupku odlučuje o zakonitosti postupaka, radnji, propuštanja radnji i odluka donesenih u postupcima javne nabave, davanja koncesija i odabira privatnog partnera u projektima javno-privatnog partnerstva te o zakonitosti ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma sklopljenih bez provedbe postupaka javne nabave. Protiv odluke Državne komisije može se pokrenuti upravni spor pred nadležnim upravnim sudom.
U bitnome, DKOM u žalbenom postupku može odbiti žalbu ili poništiti odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem su zahvaćeni nezakonitošću, uključujući diskriminirajuće tehničke, financijske i druge odredbe iz poziva na nadmetanje, dokumentacije za nadmetanje ili ostale dokumentacije u vezi s postupkom javne nabave, kao i ugovor o javnoj nabavi (ili okvirni sporazum). DKOM također odlučuje o zahtjevu za naknadu troškova žalbenog postupka. Stoga su rješenja DKOM-a važan alat u sustavu javne nabave koji de facto nema isključivu svrhu odlučivanja u pojedinom predmetu, već djeluje i na način da izgrađuje sustav javne nabave, tumači odredbe Zakona o javnoj nabavi (ZJN) i stvara najbolju praksu u provedbi ZJN.
Važno je naglasiti kako DKOM u žalbenom postupku postupa u granicama žalbenih navoda, a po službenoj dužnosti pazi na bitne povrede koje su počinjene u fazi postupka u kojoj je izjavljena žalba. DKOM nije ovlašten kontrolirati činjenično i pravno stanje koje je bilo predmetom prethodne žalbe u istom postupku nabave.
Pravni interes
Sukladno ZJN, pravo na žalbu ima samo ona fizička ili pravna osoba koja ima ili je imala pravni interes za dobivanje određenog ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma ili natječaja i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodnoga kršenja subjektivnih prava. Žalba žalitelja koji nije dokazao pravni interes te koji nije dokazao da je pretrpio ili da bi mogao pretrpjeti štetu od kršenja subjektivnih prava stoga će biti odbijena. Pritom isto vrijedi npr. za ponuditelja koji nije dokazao da ima pravnu poslovnu sposobnost, kao i za ponuditelja čija je ponuda odbijena i koji prema tome nije mogao imati pravni interes za izjavljivanje žalbe (primjeri: Rješenje DKOM, Klasa 14/240 od 20.3.2014., Klasa 14/10 od 18.2.2014., Klasa 14/52 od 26.2.2014.), sve do slučajeva u kojima žalitelj u žalbi osporava valjanost ponude odabranog ponuditelja, ali ne osporava valjanost ponude koja je prema kriteriju odabira drugorangirana pa stoga nema pravni interes za izjavljivanje žalbe jer eventualna osnovanost njegovih žalbenih navoda ne bi dovela do odabira njegove ponude kao najpovoljnije i nikako nije pretrpio niti bi mogao pretrpjeti štetu od navodnog kršenja subjektivnih prava (Klasa 14/91 od 13.2.2014.).
Pojašnjenje i upotpunjavanje ponuda
U fazi pregleda i ocjena ponuda u praksi često dolazi do situacija u kojima ne postoji jedinstveno tumačenje odredbi ZJN. Tako rješenje DKOM-a br. 599 od 27. kolovoza 2015. obrađuje situaciju u kojoj je odabrani ponuditelj istovremeno dostavio potvrdu Porezne uprave iz koje je vidljivo postojanje poreznog duga (s datumom dan prije roka za dostavu ponuda), ali istovremeno i izjavu ovlaštene osobe podizvoditelja kojom potvrđuje da na isti dan nema nepodmirenih obveza prema Poreznoj upravi, te dokaze o uplati davanja koje odgovaraju dugu iz iskazanom na potvrdi Porezne uprave. DKOM je utvrdio kako je naručitelj ispravno postupio kad je u ovom slučaju tražio od ponuditelja otklanjanje nejasnoća u ponudi. Odabrani je ponuditelj slijedom toga dostavio novu potvrdu Porezne uprave s datumom dana roka za dostavu ponuda iz koje proizlazi da ne postoji dug po osnovi javnih davanja. S obzirom da je time utvrđeno da ne postoji obvezni razlog isključenja, naručitelj je postupio ispravno kad je prihvatio ponudu ponuditelja.
ENP – ocjenjivanje sposobnosti ponuditelja i stručnog osoblja
Rješenje DKOM-a br. 215 od 1. lipnja 2015. odgovara na žalbu žalitelja na kriterije odabira ekonomski najpovoljnije ponude (ENP). Naručitelj je u dokumentaciji za nadmetanje naveo kako će kao kriterij ekonomski najpovoljnije ponude ocjenjivati sposobnost ponuditelja da izvrši određeni ugovor. DKOM u svom rješenju navodi kako je ocjena referenci koje se odnose na apstraktnu sposobnosti ponuditelja ocjena prikladnosti (sposobnosti) ponuditelja i stoga ne može biti jedan od kriterija ENP. Naručitelj je također kao jedan od kriterija odredio i stručno osoblje koje gospodarski subjekt predlaže u postupku javne nabave. U tom je dijelu DKOM utvrdio kako se radi o uslugama koje naručitelj nabavlja te da stručno osoblje predstavlja sredstvo izvršenja ugovora, odnosno predmeta nabave, te se ocjenom specifičnog iskustva i stručnosti predloženog osoblja ne ocjenjuje sposobnost ponuditelja, već kvaliteta ponuđenog sredstva za izvršenje ugovora. DKOM je utvrdio kako u predmetnom postupku stručne kvalifikacije i iskustvo ponuđenog osoblja utječu na kvalitetu usluge koje će ponuditelj obavljati, stoga se ocjenom stručnog osoblja ocjenjuje kvaliteta ponude kako je propisano člankom 82. ZJN.
U istom predmetu DKOM je odlučivao o žalbenom navodu kojim žalitelj osporava kriterije odabira, stoga što smatra da ponuditelj u dokumentaciji za nadmetanje, određujući načine za dodjeljivanje bodova, nije odredio način dodjeljivanja bodova po dva kriterija. Naručitelj u dokumentaciji za nadmetanje, doduše, jest utvrdio kriterije, ali su oni definirani kao „zadovoljavajuće“, „slabo“, „dobro“ ili „jako dobro“, čemu je pridruženo opisno obrazloženje. DKOM je u konkretnom slučaju riješio u korist naručitelja, tumačeći kako je naručitelj odredio sadržaj svake od opisnih ocjena, time i sadržaj dodjele bodova.
Načelo razmjernosti
Vezano uz poštivanje načela razmjernosti, DKOM u svojim rješenjima jasno upozorava na obvezu naručitelja da minimalne razine sposobnosti koje zahtijeva za određeni ugovor budu povezane s predmetom nabave i razmjerne predmetu nabave. U rješenju br. 1960/13, DKOM je jasno naglasio nužnost poštivanja navedenog načela, s obzirom da je naručitelj ograničio traženu razinu tehničke i stručne sposobnosti na specifičnu uslugu (iskustvo u čišćenju zdravstvenih ustanova), bez da je omogućio zadovoljenje potrebne razine sposobnosti dokazom o iskustvu na ugovorima sličnim predmetu nabave (dakle, ne ograničavajući isključivo na predmet nabave). U istom rješenju, DKOM je, postupajući po drugom žalbenom navodu, ali u istom kontekstu, obrazložio kako zahtjevi koji nisu povezani s predmetom nabave (u konkretnom slučaju da se za izvršenje usluge osigura kombi vozilo) ne mogu biti uvjeti sposobnosti (s obzirom da za izvršenje usluge i razinu kvalitete nije od utjecaja činjenica kojim će prijevoznim sredstvom izvršitelj obavljati tražene usluge).
Slučaj koji je povezan s ekonomičnošću trošenja sredstava za javnu nabavu je primjer rješenja br. 779 od 2. listopada 2014., u kojem je žaliteljeva ponuda odbijena iz niza razloga neusklađenosti tehničke specifikacije iz ponude žalitelja s onom iz dokumentacije za nadmetanje. S obzirom da naručitelj u žalbenom postupku nije dokazao postojanje činjenica i okolnosti na temelju kojih je odbio ponudu žalitelja, već iz odgovora naručitelja proizlazi kako je imao određenih nejasnoća vezano za ponudu žalitelja, no u postupku pregleda i ocjene ponuda nejasnoće nije otklonio, odnosno nije u potpunosti utvrdio činjenično stanje. Stoga je DKOM utvrdio kako je u konkretnom slučaju ne korištenje instituta pojašnjenja ponude direktno u suprotnosti s načelom razmjernosti i suprotno ZJN.
Načelo tržišnog natjecanja i ekonomično trošenje sredstava za javnu nabavu
U praksi DKOM-a zanimljivo je uočiti usmjerenje postupaka javne nabave, ne samo na formu, već i na praktičnu usklađenost s obvezama propisanim u članku 3. ZJN (načela javne nabave). Tako se u rješenju br. 599 od 27. kolovoza 2015. eksplicitno navodi obveza poštivanja načela tržišnog natjecanja sa strane naručitelja, i to u situaciji postojanja neuobičajeno niske cijene, odnosno u situaciji kad su ispunjeni uvjeti iz članka 21. stavka 7. uredbe o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama (u daljnjem tekstu: Uredba). Naime, u predmetnoj situaciji naručitelj nije koristio svoje dispozitivno pravo provjeriti i od naručitelja tražiti objašnjenje cijene ponude. Međutim, ispunjenje uvjeta iz članka 21. stavka 7. Uredbe trebalo je i/ili moralo kod naručitelja pobuditi sumnju na neuobičajeno nisku cijenu pa je vodeći računa o poštivanju načela tržišnog natjecanja trebao i/ili bio dužan od ponuditelja tražiti objašnjenje cijene ponude, što nije učinio, pa je na taj način postupio suprotno odredbi članka 3. stavka 1. ZJN.
Rješenje DKOM-a br. 867 od 22. listopada 2014. odnosi se na ekonomično trošenje sredstava za javnu nabavu, uz poštivanje načela jednakog tretmana. Naime, u predmetnom slučaju naručitelj je u bitnom tražio odabranog ponuditelja pojašnjenje ponude, dok isto nije tražio žalitelja, iako je žaliteljeva ponuda bila ona s nižom cijenom. Dakle, iako naručitelj ima diskrecijsko pravo u postupku pregleda i ocjene ponuda odlučiti hoće li koristiti mogućnost pojašnjenja ponuda, svojim postupanjem naručitelj je u pitanje doveo, ne samo načelo jednakog tretmana, već i postupati na način koji omogućuje učinkovitu javnu nabavu i ekonomično trošenje sredstava za javnu nabavu.
Rješenje DKOM-a br. 506 od 17. kolovoza 2015. slučaj je u kojem žalitelj nije dokazao zadovoljenje uvjeta sposobnosti kako je to bilo traženo dokumentacijom za nadmetanje (žalbeni navod žalitelja prema kojem je sama DZN propisivala uvjete koji su djelomično neusklađeni s propisima RH DKOM nije uvažio s obzirom na to da on nije bio osporavan u fazi objave DZN). Međutim, iako je žaliteljeva ponuda bila jeftinija od odabrane ponude za oko 430.000 kuna, naručitelj Hrvatske vode nije koristio institut pojašnjenja iz članka 92. ZJN. DKOM stoga u svom rješenju navodi kako je člankom 3. stavak 2. ZJN propisana obveza provedbe postupaka javne nabave na način koji omogućuje učinkovitu javnu nabavu i ekonomično korištenje sredstava za javnu nabavu. Iako je naručitelj sukladno članku 92. ZJN mogao (a ne bio obvezan) pozvati ponuditelje na pojašnjenje ili upotpunjavanje ponude u vezi s dokumentima traženim sukladno člancima 67. do 74. ZJN, naručitelj istovremeno nije dokazao postojanje činjenica i okolnosti na temelju kojih bi opravdao neprimjenu instituta pojašnjenja, odnosno upotpunjavanja ponuda te je postupio protivno odredbama ZJN.
[1] Državna komisija obvezna je jednom godišnje, a najkasnije do 30. lipnja za prethodnu kalendarsku godinu, podnijeti Hrvatskom saboru izvješće o svom radu.
[wpfilebase tag=file id=33 tpl=simple /]
