Europska komisija ponovo je odgodila objavu plana reforme sustava javne nabave za 9. rujna 2026. godine, što je već druga odgoda objave koju je EK inicijalno najavljivala za ožujak. U četvrtak je u javnost pak pušten nacrt prijedlog Uredbe EK o javnoj nabavi kojom se tri postojeće direktive iz 2014. spajaju u jedan, izravno primjenjiv propis za cijelu Uniju.
Što ovo znači za vas?
Ako ovaj prijedlog prođe zakonodavni postupak, očekuju nas tektonske promjene u javnoj nabavi. Nova pravila odnosila bi se na i javne i sektorske naručitelje te na koncesije. Riječ je o pristupu koji u praksi znači kretanje ispočetka, teoretski koncept nabave ostaje isti, ali je detalja i novosti izuzetno mnogo. Prema našoj ocjeni, ovo je najveća promjena u sustavu javne nabave u posljednjih 30 godina.
Naglašavamo odmah na početku: ovo je za sada samo Prijedlog uredbe (Komisijin nacrt), a ne usvojeni akt. Sadržaj se kroz redovni zakonodavni postupak, u kojem sudjeluju Europski parlament i Vijeće, može još značajno mijenjati prije konačnog donošenja. Rokovi i pojedina rješenja opisani u nastavku stoga su indikativni.
Zašto uopće nova pravila?
Postojeći okvir čine tri direktive iz 2014.: Direktiva 2014/24 o javnoj nabavi, Direktiva 2014/25 o nabavi u sektorima vodnog gospodarstva, energetike, prometa i poštanskih usluga te Direktiva 2014/23 o koncesijama. Svaka država članica te je direktive prenijela u vlastito zakonodavstvo (kod nas kroz Zakon o javnoj nabavi), što je dovelo do rascjepkanosti, pravne nesigurnosti i rizika tzv. „gold-platinga“, odnosno dodavanja strožih nacionalnih pravila iznad onoga što EU traži.
Evaluacija Komisije, ali i izvješća Marija Draghija i Enrica Lette o konkurentnosti i jedinstvenom tržištu te posebno izvješće Europskog revizorskog suda, pokazali su iste slabosti: postupci su složeni i nefleksibilni, dodjela isključivo po najnižoj cijeni i dalje prevladava, natjecanje za ugovore opada, a sudjelovanje malih i srednjih poduzeća te prekograničnih ponuditelja ostaje ograničeno. Uz to, pravila o pristupu tržištu za tvrtke izvan EU nejasna su i ne odgovaraju današnjoj geopolitičkoj stvarnosti. Javna nabava čini oko 15 % BDP-a EU-a, pa je Komisija odlučila okvir postaviti iznova.
Ključne novosti Prijedloga uredbe
1. Jedinstveni instrument umjesto tri direktive
Umjesto tri odvojene direktive koje se prenose u nacionalno pravo, dobivamo jednu izravno primjenjivu Uredbu koja pokriva i ugovore o javnoj nabavi i koncesije, te i klasične i sektorske naručitelje. Izravna primjenjivost znači da se pravila primjenjuju jednako u cijeloj Uniji, bez posebne transpozicije i bez prostora za nacionalna odstupanja. Pravna osnova Prijedloga je članak 114. UFEU-a (unutarnje tržište).
Važno je istaknuti jednu praktičnu posljedicu: Uredba će se, kao i dosadašnje direktive, odnositi na nabave velike vrijednosti (iznad europskih pragova). To znači da nacionalni Zakon o javnoj nabavi više neće pokrivati nabave velike vrijednosti, ali će svaka država članica morati donijeti vlastiti propis za nabave ispod praga.
2. Nove vrste postupaka javne nabave
Standardni postupak postaje otvoreno-pregovarački postupak (open-negotiated procedure), koji spaja transparentnost otvorenog postupka s mogućnošću pregovaranja. Uz njega se uvode dva nova postupka:
- dinamički pojednostavljeni postupak: za ponavljanu nabavu standardnih, „gotovih“ rješenja s tržišta;
- postupak inovacijskog izazova: za razvoj i nabavu inovativnih rješenja koja još ne postoje na tržištu, gdje naručitelj definira društveni izazov umjesto fiksne tehničke specifikacije.
Istodobno se kriteriji za odabir ograničavaju na ono što je nužno i razmjerno. Sužavaju se pretjerani zahtjevi za prometom i neopravdano traženje prethodnog iskustva u javnom sektoru.
3. Obvezni „Plan potreba“
Javni naručitelji bit će dužni na početku svakog proračunskog razdoblja objaviti Plan potreba (Needs Plan). Cilj je veća predvidljivost i ranije uključivanje strateških promišljanja u ciklus nabave. Uz to se izričito potiču tržišne konzultacije u pripremnoj fazi, uz zaštitne mehanizme protiv narušavanja tržišnog natjecanja.
4. Najbolji omjer cijene i kvalitete kao pravilo
Ugovori će se u pravilu dodjeljivati na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete, a ne isključivo najniže cijene. Uvode se minimalni ponderi kvalitete, i to viši za radno-intenzivne ugovore. Kad naručitelj želi odstupiti od tog kriterija, primjenjuje se logika „poštuj ili obrazloži“ — odstupanje je moguće, ali ga treba obrazložiti.
5. Strateška nabava: zeleno, socijalno, inovacije
Prijedlog jasnije uređuje pravne osnove za strateške ciljeve nabave. Na okolišnom planu jača se doprinos nabave kružnom gospodarstvu, recikliranom i obnovljenom sadržaju, oporabi otpada i energetskoj učinkovitosti, uz obvezne zelene zahtjeve za pojedine kategorije proizvoda. Na socijalnom planu razrađuju se ciljevi poput socijalnog uključivanja, integracije na tržište rada, pristupačnosti i boljih radnih uvjeta, uz zadržane rezervirane ugovore te posebna pravila za socijalne, zdravstvene i obrazovne usluge. Na inovacijskom planu novi postupak inovacijskog izazova omogućuje nabavu rješenja razvijenih „po mjeri“ društvenog izazova.
6. Sigurnost i strateška autonomija
Uvodi se novo poglavlje o sigurnosti i otpornosti. Naručitelji će moći, a u pojedinim slučajevima i morati, uzeti u obzir rizike vezane uz kritičnu infrastrukturu, kibernetičku sigurnost, otpornost lanaca opskrbe i neprimjeren utjecaj trećih zemalja. Uvodi se mogućnost europske preferencije: ograničavanje sudjelovanja, zahtjev za minimalnim udjelom porijekla iz EU-a ili pokrivenih zemalja te davanje prednosti u ocjenjivanju. Komisija dobiva i online alat za provjeru je li pojedini gospodarski subjekt ili proizvod „pokriven“ međunarodnim obvezama Unije.
7. Digitalizacija: jedan digitalni ekosustav
Prijedlog uspostavlja jedinstveni digitalni ekosustav javne nabave temeljen na interoperabilnosti i zajedničkim standardima. Ključna je novost elektronička usluga provjere prihvatljivosti utemeljena na digitalnim poslovnim vjerodajnicama, koja provodi načelo „samo jednom“ (once-only). Podatke koje je subjekt jednom dostavio ne treba ponovno predavati. Uspostavljaju se i nacionalni prostori podataka o javnoj nabavi koji se povezuju u prostor podataka na razini EU-a.
8. Konsolidirani razlozi za isključenje
Razlozi za isključenje danas su raspršeni kroz više od deset sektorskih akata. Prijedlog ih objedinjuje u jedinstveni okvir: 7 obveznih razloga za isključenje (teška kaznena djela, korupcija, trgovina ljudima, terorizam i dr.) centralizira se unutar Uredbe, uz novi obvezni razlog vezan uz krčenje šuma (prema Uredbi o krčenju šuma). Razlozi iz propisa o otpadu, ekodizajnu i transparentnosti plaća apsorbiraju se u postojeći fakultativni razlog za isključenje.
Ključne razlike u odnosu na direktive iz 2014.
Što naručitelji i ponuditelji trebaju poduzeti već sada?
Iako je riječ tek o Prijedlogu, priprema se isplati započeti na vrijeme:
- Pratite zakonodavni postupak i savjetovanje. Sudjelovanje u javnom savjetovanju (moguć početak 1. rujna) prilika je da se na tekst utječe dok je još otvoren za izmjene.
- Upoznajte se s novim postupcima. Otvoreno-pregovarački postupak, dinamički pojednostavljeni postupak i inovacijski izazov donose drukčiju logiku pripreme dokumentacije i vrednovanja ponuda.
- Naručitelji: razmislite o „Planu potreba“. Rana priprema plana i tržišnih konzultacija olakšat će prijelaz kad obveza stupi na snagu.
- Provjerite spremnost na kriterij kvalitete. Prijelaz s najniže cijene na najbolji omjer cijene i kvalitete traži razradu kvalitativnih kriterija i pondera te obrazloženja po logici „poštuj ili obrazloži“.
- Ponuditelji: pripremite se na europsku preferenciju i sigurnosne zahtjeve te na digitalne poslovne vjerodajnice u sklopu načela „samo jednom“.
- Pratite propis za nabave ispod praga. Budući da Uredba pokriva samo nabave velike vrijednosti, ključno će biti kako će Hrvatska urediti nabave ispod europskih pragova.
U Projekt jednako razvoj – Civitta pomno pratimo razvoj ovog Prijedloga i njegov mogući učinak na naručitelje, gospodarske subjekte i korisnike EU fondova te ćemo o svakoj važnijoj etapi zakonodavnog postupka pravovremeno izvještavati.
Izvor i cjeloviti tekst: Prijedlog uredbe o javnoj nabavi — najava Europske komisije (EURACTIV): https://www.euractiv.com/news/commission-to-unify-eu-procurement-rulebooks/.
Ovaj članak ima informativni karakter i ne predstavlja pravni savjet. Budući da je riječ o nacrtu Prijedloga uredbe, konačan tekst može se razlikovati od ovdje opisanog.
