Europska komisija predstavila je prijedlog nove Uredbe o javnoj nabavi (Public Procurement Act) koja bi zamijenila tri direktive iz 2014. Najveća promjena nije samo u sadržaju pravila, nego u njihovoj pravnoj naravi: javna nabava velike vrijednosti uređivala bi se jedinstvenim propisom koji se u cijeloj Uniji primjenjuje izravno i jednako, uz bitno manje prostora za nacionalna odstupanja. Za hrvatske naručitelje i ponuditelje to znači da će se ključna pravila za nabave velike vrijednosti ubuduće čitati izravno iz europskog propisa, a ne iz Zakona o javnoj nabavi.
Odmah na početku dvije važne napomene. Prvo, riječ je i dalje o prijedlogu o kojem tek slijedi redovni zakonodavni postupak (Europski parlament i Vijeće), pa se tekst može mijenjati. Drugo, prema prijedlogu Uredba bi se počela primjenjivati dvije godine nakon stupanja na snagu, što ostavlja vremena za pripremu.
Ključna promjena: direktiva vs. uredba
Da bismo razumjeli zašto je ovo velika promjena, treba razlikovati dvije vrste europskih propisa.
Kako je sada. Javna nabava u EU uređena je s tri direktive iz 2014.: Direktivom 2014/24 o javnoj nabavi, Direktivom 2014/25 o sektorskoj nabavi (voda, energetika, promet, poštanske usluge) te Direktivom 2014/23 o koncesijama. Direktiva ne djeluje sama po sebi. Svaka država članica mora je prenijeti (transponirati) u nacionalno pravo. Kod nas je to Zakon o javnoj nabavi. Time nastaje prostor za razlike među državama i za „gold-plating”, odnosno dodavanje strožih nacionalnih pravila iznad onoga što EU traži.
Kako će biti. Uredba se, za razliku od direktive, primjenjuje izravno i jednako u svim državama članicama, bez transpozicije. Prijedlog to i izrijekom navodi: propis je „obvezujući u cijelosti i izravno se primjenjuje u svim državama članicama”. Za nabave velike vrijednosti mjerodavan će biti sam europski tekst, uz manje prostora za nacionalna odstupanja i veću ujednačenost pravila diljem Unije.
Što ostaje u nacionalnim rukama
Prijelaz na uredbu ne znači da nacionalni zakon nestaje niti da domaća tijela gube ulogu.
Nabave ispod praga. Kao i dosadašnje direktive, Uredba se odnosi na nabave velike vrijednosti (iznad europskih pragova). Zakon o javnoj nabavi više neće biti izvor pravila za velike nabave, ali će nabave ispod praga i dalje uređivati nacionalni propis, odnosno svaka država članica morat će za njih, kao i do sada, donijeti ili prilagoditi vlastita pravila.
Pravna zaštita i DKOM. Važno je razjasniti jednu čestu nedoumicu: nova Uredba ne ukida sustav pravne zaštite. Direktive o pravnoj zaštiti (89/665/EEZ i 92/13/EEZ), na kojima se temelji žalbeni postupak, ostaju na snazi i Uredba se na njih izrijekom poziva (primjerice kod roka mirovanja i pojma „zainteresiranog ponuditelja”). Drugim riječima, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) ostaje nadležna za žalbe. Mijenja se prvenstveno sadržaj pravila koja će se u postupcima primjenjivati (izravno iz Uredbe umjesto iz ZJN-a), a ne sama arhitektura pravne zaštite.
Postupci nabave
Kako je sada. Prema direktivama ugovor se dodjeljuje ekonomski najpovoljnijoj ponudi, a taj pojam obuhvaća i dodjelu isključivo na temelju cijene. Konkretan udio kvalitete u bodovanju direktive ne propisuju, nego ga uređuju države članice.
Kako će biti. Uredba najbolji omjer cijene i kvalitete postavlja kao pravilo, uz minimalne pondere kvalitete (najmanje 30 %, odnosno 50 % za radno-intenzivne ugovore) i logiku „poštuj ili obrazloži“ kad se od tog kriterija želi odstupiti.
Kriterij za odabir ponude
Kako je sada. Prema direktivama ugovor se dodjeljuje ekonomski najpovoljnijoj ponudi, ali taj pojam dopušta i dodjelu isključivo po najnižoj cijeni, koja u praksi i dalje prevladava.
Kako će biti. Uredba najbolji omjer cijene i kvalitete postavlja kao pravilo, uz minimalne pondere kvalitete (najmanje 30 %, odnosno 50 % za radno-intenzivne ugovore) i logiku „poštuj ili obrazloži” kad se od tog kriterija želi odstupiti.
Planiranje i priprema
Kako je sada. Direktive ne propisuju formalnu obvezu objave plana nabave na početku proračunskog razdoblja; tržišne konzultacije su moguće, ali nedovoljno iskorištene.
Kako će biti. Naglasak je na ranijem i strateškom planiranju te na tržišnim konzultacijama kao standardnom pripremnom alatu. Napomena: raniji nacrt spominjao je obvezni „Plan potreba”; u aktualnom tekstu prijedloga taj zasebni instrument nije zadržan, ali planiranje ostaje u fokusu.
Strateška nabava: zeleno, socijalno, sigurnost, otpornost
Kako je sada. Direktive dopuštaju „strateške” ciljeve (okolišne, socijalne, inovacijske), ali ih ne strukturiraju dovoljno da bi zaživjeli u praksi.
Kako će biti. Uredba uvodi zasebna poglavlja oko strateških prioriteta Unije: obvezne zelene zahtjeve za pojedine kategorije proizvoda (kružno gospodarstvo, reciklirani sadržaj, energetska učinkovitost), jasnije socijalne ciljeve (uključivanje, pristupačnost, radni uvjeti) uz zadržane rezervirane ugovore, te novo poglavlje o sigurnosti i otpornosti (kritična infrastruktura, kibernetička sigurnost, lanci opskrbe). Uvodi se i mogućnost europske preferencije, odnosno ograničavanje sudjelovanja, minimalni udio porijekla iz EU-a i prednost u ocjenjivanju.
Digitalizacija
Kako je sada. Sustavi elektroničke nabave razvijali su se nacionalno i međusobno su slabo povezani (kod nas EOJN).
Kako će biti. Uredba uspostavlja jedinstveni digitalni ekosustav sa zajedničkim standardima, elektroničku provjeru prihvatljivosti na temelju digitalnih poslovnih vjerodajnica uz načelo „samo jednom” (once-only) te nacionalne prostore podataka povezane u prostor podataka na razini EU-a.
Razlozi za isključenje
Kako je sada. Razlozi za isključenje (obvezni i fakultativni) nalaze se u Direktivi 2014/24, ali su dodatno raspršeni kroz niz sektorskih propisa, što stvara pravnu nesigurnost.
Kako će biti. Uredba ih objedinjuje i propisuje jedanaest obveznih razloga vezanih uz pravomoćnu osuđujuću presudu, od korupcije, terorizma i trgovanja ljudima do kaznenih djela protiv okoliša i kršenja mjera ograničavanja EU-a, uz poseban obvezni razlog za neplaćanje poreza ili doprinosa, pa je ukupno riječ o dvanaest obveznih osnova. Također, dodaje i osam fakultativnih razloga, uključujući posve novu osnovu koja se odnosi na korištenje stranih subvencija koje narušavaju unutarnje tržište (Uredba (EU) 2022/2560).
Šire od dodjele: cijeli životni ciklus ugovora
Kako je sada. Težište direktiva je na fazi do dodjele ugovora, na pripremi, postupku i odabiru ponude. Izmjene ugovora jesu uređene (čl. 72. Direktive 2014/24), ali je izvršenje ugovora većim dijelom prepušteno nacionalnim i općim obveznopravnim pravilima.
Kako će biti. Uredba strateške ciljeve prati kroz cijeli životni ciklus ugovora, od definiranja potrebe neutralno prema dobavljačima i tržišnih konzultacija uz jednak pristup informacijama, preko natjecanja o cjelokupnom ekonomskom paketu i dodjele na temelju objektivno određene kvalitete, do financiranja i jamstava, raspodjele rizika i intelektualnog vlasništva, te praćenja izvršenja i ponovne procjene ugovora (izmjene, produljenje, izlaz). Posebno se uređuju izmjene ugovora (uz stroža pravila kod izmjena iznad 50 % početne procijenjene vrijednosti) i raskid, kao i održivost ponuđenih cijena tijekom izvršenja. Poruka za praksu je da kvaliteta pripreme i upravljanje ugovorom tijekom njegova trajanja postaju jednako važni kao i sam postupak.
Koncesije
Kako je sada. Koncesije su uređene zasebnom Direktivom 2014/23, odvojeno od dviju direktiva o javnoj nabavi, s vlastitim postupovnim režimom koji se u nacionalno pravo prenosi samostalno.
Kako će biti. Pravila o koncesijama ulaze u istu Uredbu. Izmijenjena postupovna pravila primjenjivat će se jednako na javne ugovore i na koncesije, uz prilagođena pravila ondje gdje je to potrebno zbog specifičnosti koncesija. Polazište je da vrijede sve odredbe Uredbe, osim ako je za koncesije izrijekom propisano drukčije. Prag za primjenu jednak je onome za ugovore o radovima (5.404.000 EUR).
Sažeta usporedba
| Područje | Kako je sada (direktive 2014.) | Kako će biti (Uredba) |
|---|---|---|
| Pravni instrument | 3 direktive, prijenos u ZJN (rizik „gold-platinga”) | 1 uredba, izravna primjena, bez transpozicije |
| Velike i male nabave | ZJN pokriva i velike i male | Uredba pokriva velike; ZJN samo nabave ispod praga |
| Pravna zaštita (DKOM) | Direktive 89/665 i 92/13, pa ZJN, pa DKOM | Isto: DKOM ostaje nadležan, primjenjuje pravila Uredbe |
| Postupci | Otvoreni, ograničeni, pregovarački, natjecateljski dijalog, inovacijsko partnerstvo | Otvoreni i dinamički te postupak za inovacije; pregovori u svim postupcima |
| Kriterij dodjele | Ekonomski najpovoljnija ponuda (često najniža cijena) | Najbolji omjer cijene i kvalitete (ponderi 30 % i 50 %) |
| Planiranje | Bez formalne obveze | Naglasak na ranijem planiranju i tržišnim konzultacijama |
| Strateška nabava | Dopuštena, ali nestrukturirana | Zasebna poglavlja; obvezni zeleni zahtjevi, sigurnost, europska preferencija |
| Digitalizacija | Fragmentirani nacionalni sustavi | Jedinstveni ekosustav, „samo jednom”, EU prostor podataka |
| Razlozi za isključenje | U direktivi i raspršeni po sektorskim aktima | Objedinjeni u jedinstveni okvir |
| Izvršenje ugovora | Naglasak na fazi do dodjele; izmjene uređene (čl. 72.) | Cijeli ciklus: intelektualno vlasništvo, izmjene, raskid, raspodjela rizika |
| Primjena | – | 2 godine nakon stupanja na snagu |
Što naručitelji i ponuditelji trebaju poduzeti već sada?
- Pratite zakonodavni postupak. Tekst još može biti izmijenjen kroz Parlament i Vijeće; rana priprema daje prednost.
- Naviknite se na „čitanje iz Uredbe”. Za velike nabave mjerodavan će biti europski tekst; korisno je već sada pratiti strukturu i pojmove Uredbe.
- Preispitajte pripremu postupaka. Nova struktura (otvoreni, dinamički i postupak za inovacije, uz pregovore u svim postupcima) mijenja logiku pripreme dokumentacije i vrednovanja ponuda.
- Podignite udio kvalitete u bodovanju. Kvalitativni kriteriji morat će nositi najmanje 30 % ukupnih bodova, odnosno 50 % kod radno-intenzivnih ugovora. Odstupanje je moguće samo ako se kvaliteta osigura specifikacijama ili uvjetima izvršenja ugovora, uz obrazloženje u objavi.
- Ponuditelji, pripremite se na europsku preferenciju i sigurnosne zahtjeve te na digitalne poslovne vjerodajnice („samo jednom”).
- Pratite nacionalni propis za nabave ispod praga. Taj dio ostaje u domaćim rukama.
U PJR-Civitti pomno pratimo razvoj ovog prijedloga i njegov mogući učinak na naručitelje, gospodarske subjekte i korisnike EU fondova te ćemo o svakoj važnijoj etapi izvještavati. Prvi osvrt na prijedlog objavili smo u članku Nova Uredba EU o javnoj nabavi: najveća promjena u posljednjih 30 godina.
Nova pravila, nova praksa: vidimo se u Opatiji 2027.
Prijelaz iz direktiva u Uredbu jedna je od središnjih tema 9. međunarodne konferencije o javnoj nabavi „Nova pravila, nova praksa”, koju PJR Civitta organizira 11. i 12. ožujka 2027. u Hotelu Ambasador u Opatiji. Uz pregled nove Uredbe EU i vremenskog okvira primjene, program pokriva izmjene ZJN-a i pravila jednostavne nabave, novosti u EOJN-u, primjenu umjetne inteligencije u radu naručitelja te Industrial Accelerator Act. Sudjelovanjem ostvarujete 8 bodova za obnovu certifikata javne nabave.
Rane prijave (Blind Bird) dostupne su od 350 € + PDV. Prijavite se i osigurajte svoje mjesto ili saznajte više na stranici konferencije.
Izvor: Prijedlog Uredbe o javnim ugovorima i koncesijama (Public Procurement Act), COM(2026) 590 final, Europska komisija, 9. rujna 2026.
Ovaj članak ima informativni karakter i ne predstavlja pravni savjet. Budući da je riječ o prijedlogu, konačan tekst može se razlikovati od ovdje opisanog.
