U jeku približavanja ulaska Republike Hrvatske u Europsku uniju te sve većeg iznosa raspoloživih sredstava i interesa brojnih organizacija za korištenjem istih, nameće se pitanje pravne prirode ugovora o bespovratnim sredstvima (tzv. grantova). Ovo je pitanje važno zbog potencijalnih sporova između korisnika bespovratnih sredstava i ugovornih tijela u provedbi projekata. Dosadašnje iskustvo pokazuje da će do ovakvih sporova dolaziti te je nužno trenutne i buduće korisnike informirati o ovoj temi.
Pitanje pravne prirode ugovora o bespovratnim sredstvima važno je i kompleksno pa zahtijeva raspravu i definiranje istog od strane pravnih teoretičara, sudaca, odvjetnika, stručnjaka za EU fondove te ostalih relevantnih osoba. Iz tog razloga ovdje ćemo obraditi samo neka od osnovnih pitanja koja bi mogla biti zanimljiva korisnicima i njihovim ugovornim tijelima.
Pravnu prirodu ugovora o bespovratnim sredstvima važno je odrediti jer ona za sobom povlači niz posljedica. O tome radi li se o ugovoru građanskog (privatnog) ili upravnog (javnog) prava ovisit će postupak i pravila po kojima će se spor voditi i rješavati. Opći uvjeti ugovora o bespovratnim sredstvima (tzv. „General conditions“) u članku 13. propisuju postupak mirenja te određuju pravo koje države se primjenjuje u slučaju spora. U slučaju da postupak mirenja ne uspije, bilo koja strana može podnijeti zahtjev za rješavanje spora sudu zemlje ugovaratelja, dakle Hrvatske (izuzev kada se radi o Programima Unije). S obzirom na to da se dosad u ugovoru o bespovratnim sredstvima (osim navedenih odredbi) nije određivala nadležnost suda, ugovor ne daje odgovor na pitanje koji je sud u Hrvatskoj stvarno i mjesno nadležan za podnošenje tužbe.
Zakon o obveznim odnosima[2] (u daljnjem tekstu: ZOO) uređuje osnove obveznih odnosa te ugovorne i izvanugovorne obvezne odnose. Kao neka od osnovnih načela obveznih odnosa navode se:
- ravnopravnost sudionika
- jednaka vrijednost činidaba
- dispozitivni karakter odredaba ZOO-a.
Ugovor je sklopljen kad su se ugovorne strane suglasile o bitnim sastojcima ugovora (kada je riječ o dvostranim pravnim poslovima). Za sporove iz ugovora građanskog prava nadležni su sudovi opće nadležnosti. ZOO određuje da se odredbe zakona što se odnose na ugovore primjenjuju na sve vrste ugovora, osim ako za trgovačke ugovore nije izrijekom drukčije određeno.
Trgovačke ugovore definira kao ugovore što ih sklapaju trgovci među sobom u obavljanju djelatnosti koje čine predmet poslovanja barem jednoga od njih ili su u vezi s obavljanjem tih djelatnosti[3]. Zakonom o parničnom postupku (između ostalih) određena je nadležnost općinskih i trgovačkih sudova u prvom stupnju parničnog postupka. Dakle, sporovi pred navedenim sudovima vodit će se po pravilima parničnog postupka.
Zakonom o općem upravnom postupku[4] (u daljnjem tekstu ZUP), koji se počeo primjenjivati 1. siječnja 2010. godine, u hrvatski je pravni sustav uveden institut upravnog ugovora. Da bi neki ugovor bio upravni ugovor u smislu ZUP-a, mora ispunjavati sljedeće pretpostavke:
- ugovorne strane moraju biti javnopravno tijelo i stranka
- ugovor se sklapa radi izvršenja prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar
- zakonom mora biti propisano sklapanje takvog ugovora.
Već je iz prikaza osnovnih karakteristika građanskih i upravnih ugovora vidljiva razlika među njima. Ona se odražava i na odnos strana u ugovoru – stranka nije u jednakom položaju u odnosu na osobu javnog prava, tj. korisnik je subordiniran ugovornom tijelu. Iz te neravnopravnosti (privatno ‒ javno) proizlaze prava na strani javnopravnog tijela poput mogućnosti jednostranog raskida ugovora i sl. Ovo nije slučaj kod ugovora građanskog prava. Također su različiti sudovi pred kojima se spor vodi te njihov postupak.
Koje karakteristike ima Ugovor o bespovratnim sredstvima, a odgovaraju navedenim pretpostavkama? Odgovor je pokušan dati kratkom analizom zakona u nastavku.
Zakonom o uspostavi institucionalnog okvira za korištenje strukturnih instrumenata Europske unije Republici Hrvatskoj uređuju se navedeni okvir, funkcije i odgovornosti tijela koje čine sustav upravljanja i kontrole korištenja sredstava namijenjenih provedbi operativnih programa iz programskog razdoblja 2007.-2013.[5]
U Sustavu u okviru operativnih programa uspostavljaju se sljedeća tijela: Koordinacijsko tijelo, Tijelo za reviziju, Tijelo za ovjeravanje, upravljačka tijela, posrednička tijela razine 1 te posrednička tijela razine 2.
Posredničko tijelo razine 1 nacionalno je tijelo koje, u okviru odgovornosti Upravljačkog tijela, obavlja sljedeće delegirane funkcije vezane za odabir projekata za financiranje(između ostalih):
- planira i pokreće izbor projekata u obliku otvorenog poziva za dostavu prijedloga projekata ili ograničenog poziva za dostavu prijedloga projekata te provodi postupak odabira projekata;
- u suradnji s Posredničkim tijelom razine 2 priprema smjernice/upute za prijavitelje za ocjenjivanje i preliminarnu procjenu projekata;
- osigurava ocjenjivanje sukladnosti projekata s kriterijima odabira koje je odobrio odbor za praćenje operativnog programa;
- odabire projekte za financiranje te iste podnosi Posredničkom tijelu razine 2 na preliminarnu procjenu sukladnosti s pravilima prihvatljivosti.
Posredničko tijelo razine 2 nacionalno je ili javno tijelo koje, u okviru odgovornosti Upravljačkog tijela, obavlja sljedeće delegirane funkcije[6] koje se odnose na provjeru jesu li financirani proizvodi i usluge isporučeni, jesu li izdaci koje je korisnik prikazao za projekt stvarno nastali te udovoljavaju li nacionalnim i pravilima Europske unije tijekom cijelog razdoblja provedbe i trajanja projekta. Jedna od funkcija je da zaključuje ugovore o dodjeli bespovratnih sredstava s korisnicima.
Iz navedenih odredbi proizlazi da se, na temelju Zakonom o uspostavi institucionalnog okvira za korištenje strukturnih instrumenata Europske unije Republici Hrvatskoj, ugovor sklapa s određenim javnopravnim tijelom, nakon postupka koji se, ukratko, sastoji od raspisivanja natječaja javnopravnog tijela i prijave projektnih prijedloga koji se ocjenjuju u skladu s evaluacijskim kriterijima objavljenim u Uputama za prijavitelje. Svakom pojedinom prijavitelju šalje se obavijest vezana za ishod svakog od koraka u odabiru. Dakle, pretpostavke koje ZUP propisuje za upravne ugovore u velikom su dijelu ispunjene.
ZUP određuje da se protiv rješenja o raskidu upravnog ugovora može pokrenuti upravni spor, a da zbog neispunjavanja ugovornih obveza javnopravnog tijela stranka može izjaviti prigovor. Prigovor se izjavljuje i predaje tijelu koje na temelju zakona obavlja nadzor nad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor. Prigovorom se može tražiti i naknada štete nastala neispunjavanjem ugovora. O prigovoru se odlučuje rješenjem protiv kojeg se može pokrenuti upravni spor.
Zašto je sve ovo važno za korisnike projekata? Recimo, moguće je da dođe do spora s ugovornim tijelom i stranka ga odluči tužiti zbog neispunjavanja ugovornih obveza (npr. kašnjenje s predfinanciranjem).
Ako se postupi kao da je ugovor bespovratnim sredstvima upravni ugovor, onda je prvo potrebno podnijeti prigovor tijelu koje vrši nadzor nad ugovornim tijelom, npr. u slučaju spora s Agencijom za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih (ASOO) prigovor se podnosi Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta (MZOS). Ako se tužba podnese općinskom sudu, postoji opasnost da se sud proglasi nenadležnim, a zbog toga se produžuje vrijeme postupka i posredno rastu i troškovi. Podnošenje prigovora zaštita je u upravnom postupku, a ne u sudskom (to je npr. tek pokretanje upravnog spora pred upravnim sudom[7] protiv rješenja javnopravnog tijela koje obavlja nadzor, npr. rješenje MZOS-a o prigovoru).
Teoretski, može se dogoditi da spor traje godinama pred općinskim sudom i da se tek u žalbenom postupku utvrdi da taj spor ne ulazi u sudsku nadležnost (jer je prigovor trebalo podnijeti MZOS-u, a ne podizati tužbu pred općinskim sudom). U tom slučaju sud po službenoj dužnosti odbacuje tužbu, a strana koja je pokrenula spor snosi sve troškove postupka, uključujući troškove odvjetnika svoje, ali i protivne strane. Ovo je situacija koju svakako treba izbjeći jer bi troškovi bili iznimno visoki, a rezultat porazan.
Također, ZUP navodi da se njegove odredbe na odgovarajući način primjenjuju na sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano. Iako ovakva generalna odredba ostavlja određenu nejasnoću (u smislu primjene brojnih odredbi ZUP-a na upravne ugovore), zasigurno se može primijeniti na propisana načela koje bi ugovorno tijelo moralo poštivati.
Poštivanje ovih načela za ugovorno tijelo znači:
- njegove odluke moraju biti donesene na temelju zakona i drugih propisa, a u granicama dane ovlasti i sukladno svrsi radi koje je ovlast dana;
- pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići;
- kad se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, prema njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa;
- pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.
Ako je, dakle, ugovor o bespovratnim sredstvima upravni ugovor, onda je odnos korisnik – ugovorno tijelo subordiniran, a ne koordiniran kao kod ugovora građanskog prava. Posljedica su toga veća prava, ali i obveze ugovornog tijela. Te su obveze usmjerene na davanje točnih i pravodobnih informacija i na upućivanje korisnika prema ostvarivanju cilja projekata strogim, ali svrhovitim nadzorom.
Ovo pitanje možemo promotriti iz još jedne perspektive, više pedagoške nego pravne. Ugovori o bespovratnim sredstvima sadrže niz odredbi s kojima se velik broj organizacija dosad nije susretao. Možda najvažnija, a najteže prihvaćena novost je da korisnici bespovratnih sredstava podliježu pravilima javne nabave.
Čini se da bi se institut i obveza javne nabave lakše shvatili i prihvatili kada bi bilo jasno određeno da nepoštivanje iste u provedbi projekta za posljedicu ima spor s ugovornim tijelom koji može završiti na upravnom, a ne građanskom ili trgovačkom sudu. Na ovaj bi način korisnici, ali i njihovi odvjetnici, percipirali ugovore o bespovratnim sredstvima različitim u odnosu na ugovore koje sklapaju u redovnom poslovanju. Moguće da bi to dovelo do boljeg razumijevanja prirode ovog odnosa (privatno – javno) tj. neravnopravnosti strana koja iz toga proizlazi i određuje obveze korisnika puno strože nego kod ostalih ugovora.
Iz suprotne perspektive, ako se postojeće i buduće grantovce konstantno educira i nastoji osvijestiti da su pravila provedbe ugovora o bespovratnim sredstvima različita u odnosu na druge ugovore, a s druge strane im se kao nadležan određuje isti sud kao i za ostale ugovore, možemo govoriti o svojevrsnoj pedagoškoj nedosljednosti koja pridonosi da korisnici opet percipiraju ovaj ugovor jednako kao i ostale, iako on to jednostavno nije.
Zakon o općem upravnom postupku i novi institut upravnog ugovora izazvali su brojne rasprave među teoretičarima upravnog prava. Ugovor o bespovratnim sredstvima rijetko se spominjao u ovom kontekstu jer je i on relativno nov u hrvatskom pravnom sustavu. Pravna priroda ovog ugovora nije jednoznačna i zapravo se u njemu miješaju i preklapaju karakteristike različitih grana prava.
Važno je korisnicima EU projekata ukazati na svojevrsnu pravnu nesigurnost koja je prisutna te potencijalne velike troškove postupka u slučaju spora pred sudom. Zato je potrebno da relevantna tijela zajedno sa strukom što prije utvrde koji je sud nadležan za sporove kod ovih ugovora i da zajednički riješe ovo otvoreno pitanje.
Korisnicima je najbolji savjet da učine sve da do spora pred sudom ne dođe. Ako slučajno dođe, preporuka je da u svoj tim uz odvjetnika uzmu nekog od stručnjaka za EU fondove, jer su ovi ugovori zaista specifični i novost za brojne odvjetnike. Zbog tih je razloga prije bilo kakvih pravnih radnji potrebno dobro proučiti i planirati svaki korak, sve to kako troškovi ne bi bespotrebno još više porasli.
[1] Ovu direktivu treba sagledati i u svjetlu novih konzultacija i izmjena Direktiva koje se odnose na jednakost (npr. nova GenderDirective donosi promjene koje se tiču auto osiguranja za žene i muškarce, gdje su osiguravajuće kuće ranije mogle nuditi povoljnije uvjete za žene (pod idejom da su savjesniji vozači koji manje putuju, op.a.) no sada to više ne bi bilo moguće)
[2]Narodne novine 35/05, 41/08, 125/11
[3]Trgovačke ugovore ovdje navodimo jer se kod ugovora javne nabave (financiranih iz EU fondova) izričito određivalo (ugovorna odredba) da je nadležan Trgovački sud u Zagrebu. S obzirom na to da se u teoriji ugovori javne nabave često svrstavaju u upravne ugovore, smatrali smo da je ovdje važno spomenuti da su naša ugovorna tijela, u sporovima u provedbi, kao nadležne za njih određivala trgovačke sudove pa postoji mogućnost i da takvu ugovornu odredbu počnu stavljati u ugovore o bespovratnim sredstvima.
[4]Narodne novine 47/09
[5]Narodne novine 78/12
[6]Navedena je samo jedna funkcija jer druge na ovom mjestu nisu toliko značajne.
[7]Zakon o upravnim sporovima (ZUS), koji je po pitanju instituta upravnog ugovora usklađen sa ZUP-om, stupio je na snagu 1. siječnja 2012.(Narodne novine 20/10, 143/12)
[wpfilebase tag=file id=4 tpl=simple /]
